Controle Judicial do Processo de Emenda Constitucional na vigência de Estado de Defesa, Estado de Sítio e Intervenção Federal

Há mais de um século, A. Esmein recomendava: “Toda Constituição escrita e rígida, a menos que seja profundamente ilógica e soberanamente imprudente, deve organizar procedimento pelo qual poderá ser revisada e modificada” [1].  De fato, se na lei fundamental estão depositadas as decisões políticas conformadoras da sociedade, é de rigor, sob pena de quebrantamento das instituições forjadas a partir de tais postulados, a previsão de processos destinados a adequar a ordem constitucional à realidade.  O constituinte, por meio de sua obra, não se faz um déspota, ao perpetuar o que foi posto, ao eternizar o imperdurável – as relações humanas.  Nenhuma Constituição pode ser considerada perfeita e acabada, pretender-se perene, permanecer imutável, contrapor-se às incessantes transformações sociais.  A conservação de um dado regime – ensina a sabedoria política – depende da capacidade de adaptação do texto constitucional às condições políticas, econômicas, sociais e culturais da época.

Preocupado com a necessidade de preservação da autoridade da Constituição, o poder constituinte brasileiro de 1987-1988 previu dois processos extraordinários, plenos de formalidades, para alteração da ordem fundamental, visando a atualizá-la e a impedir a sua ruptura.

Emenda e revisão, espécies do gênero reforma constitucional, são as manifestações do poder reformador, que se situa entre o poder constituinte e o poder legislativo ordinário.  A primeira está disposta nos arts. 59, I, e 60; a segunda, no art. 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, dispositivo cuja eficácia exauriu-se com a promulgação das Emendas Constitucionais de Revisão nºs 1 a 6, de 1994.

Interessa, aqui, tão somente o instituto da emenda constitucional.

Nos incisos I a III e nos §§ 2º, 3º e 5º do art. 60 da Constituição, estão dispostos os limites formais ao poder reformador, isto é, as normas destinadas a regular o processamento da emenda, da iniciativa da proposta até a promulgação.  Os incisos I a IV do § 4º, também do art. 60, versam sobre os limites materiais ao poder reformador, ou seja, as cláusulas pétreas.

Por fim, o § 1º do art. 60 trata dos limites circunstanciais: proíbe emendas à Constituição na vigência de estado de defesa, estado de sítio ou intervenção federal, a revelar o cuidado constituinte com a prudência, com o açodamento de alterações constitucionais irrefletidas e com a dissuasão de proposições, discussões e deliberações que tais, embaladas por ânimos parlamentares e populares exaltados ou confrangidos em razão da anormalidade política conjuntural.

A questão que se propõe aqui é saber se, durante a vigência dessas circunstâncias, qual a intervenção federal decretada a fim de pôr termo ao grave comprometimento da ordem pública no Estado do Rio de Janeiro (cf. Decreto nº 9.288, de 16 de fevereiro de 2018), podem ser regularmente processadas propostas de emenda à Constituição (PECs) ou há óbice jurídico à iniciativa, análise de admissibilidade, apresentação de emendas, discussão, votação e promulgação de PECs.

Em decisão recente, prolatada no Mandado de Segurança nº 35.535, impetrado contra decisão do Presidente da Câmara dos Deputados – segundo a qual, “durante a vigência da intervenção federal, as propostas de emenda à Constituição não podem ser submetidas à discussão e votação em plenário, podendo, porém, tramitar até a conclusão da análise da matéria pela Comissão” –, o Ministro Dias Toffoli, do Supremo Tribunal Federal (STF), asseverou que “o dispositivo contém clara vedação à aprovação de emenda na vigência de intervenção federal, mas não proíbe expressamente a tramitação de PEC no mesmo período” [2].  Consequentemente, por imperativo lógico decorrente da interpretação de um mesmo dispositivo (art. 60, § 1º), ainda que, por exemplo, a ordem pública ou a paz social sejam atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza (uma das circunstâncias ensejadoras da decretação de estado de defesa) ou haja comoção grave de repercussão nacional (um dos fatores autorizadores da decretação de estado de sítio), a Câmara dos Deputados e o Senado Federal podem, livremente, apreciar e discutir PECs, sendo-lhes defeso, apenas, sobre elas deliberar.

Por certo, a mera ideação parlamentar, que os congressistas podem exercitar a qualquer tempo, lastreada na intangível liberdade de expressão parlamentar [3], não tem o condão de arrostar os limites estabelecidos pela Constituição.  Todavia, na medida em que ela se verte em proposição e encontra seguimento, mediante despacho do Presidente da Câmara à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, para análise de admissibilidade, inicia-se o processo legislativo, que segue fases e pauta-se por princípios, dentre os quais o democrático da participação e da livre discussão.

Paloma Biglino Campos [4] adverte, a propósito, que o debate cumpre um papel nuclear.  Por meio dele – explica –, expõem-se e definem-se as distintas opções sustentadas no seio parlamentar, com a finalidade de amadurecer a decisão final.  O princípio essencial que conduz o desenvolvimento dos debates é a livre discussão; sem ele, não há possibilidade de vozes dentro do espectro social.  E para que possa produzir-se uma livre discussão – conclui –, é necessário que se reconheça aos diversos grupos parlamentares o direito de fazer parte dela e expressar as suas opiniões sem limitações ilegítimas.

No mesmo sentido, Christian Starck [5], para quem a lei, em sentido lato, é resultado de um procedimento democrático regulado constitucionalmente e distingue-se da lei como ordem do soberano pelas notas da argumentação, da publicidade, da razão, do compromisso e da proteção frente ao império incontrastável da maioria.  Para ele, o procedimento há de garantir informações sobre as situações reais que serão reguladas pela lei, além de argumentos e considerações sobre se a lei realmente atende o bem comum.

As circunstâncias previstas pelo art. 60, § 1º, constituem situações de crise que turbam as instituições políticas, afetam a normalidade dos trabalhos legislativos e inabilitam os parlamentares a processar, discutir e aprovar, serena, refletida e racionalmente, eventuais PECs, seja em comissões, seja nos plenários das Casas Legislativas.  Qualquer delas compromete a tranquilidade e a prudência que devem presidir todas as fases do processo reformador – e não somente a de deliberação plenária final.

O Congresso Nacional compõe-se de 584 membros (513 deputados e 81 senadores), que devem estar aptos a debater e a deliberar em igualdade de condições.

A intervenção federal no Rio de Janeiro impacta mais de 16,7 milhões de pessoas (8,04% da população brasileira) e, no plano da representação política, 46 deputados federais e 3 senadores (8,39% dos congressistas), minoria parlamentar cujas atenções voltam-se ao restabelecimento da ordem pública fluminense até 31 de dezembro de 2018 [6].

Havendo expressa proibição de emendar a Constituição em circunstâncias extravagantes, que conspiram contra a estabilidade política, o equilíbrio institucional e a concepção de atos legislativos livres de turbulências e pressões, cabe ao STF controlar o iter formativo de emendas constitucionais, a fim de obstar o processamento de PECs em quaisquer de suas fases (iniciativa, exame de admissibilidade, discussão e deliberação).  O processamento de PECs no curso de situações de crise até o momento anterior às deliberações plenárias finais investe contra a prudência constitucional e recusa importância jurídico-política às fases legislativas precedentes, nas quais são praticados atos parlamentares densos de significação (como exame de admissibilidade da proposição, realização de audiências públicas e seminários, apresentação de emendas, proferimento, discussão e votação do parecer do relator no âmbito de comissão especial), que repercutem na decisão colegiada última do processo legislativo.